Forschungsbericht | neue Erkenntnisse: Neubürger:innen in Stadt und Land: Wie kommt es zu den großen Unterschieden bei den kommunalen Einbürgerungsquoten?

Veröffentlicht am: 22.11.2021
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Eine erfolgreiche Integrationspolitik, die Teilhabe der Zugewanderten und ihrer Nachkommen in den verschiedenen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens und gesellschaftliches Zusammenwachsen zu Ende denkt, muss dafür sorgen, dass sich möglichst viele Ausländer:innen bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen einbürgern lassen. Denn erst der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit für Zugewanderte und ihre Nachkommen ermöglicht die vollen politischen Partizipationsmöglichkeiten: Mit Ausnahme der Option für EU-Bürger:innen, an den Kommunalwahlen teilzunehmen, haben Ausländer:innen in Deutschland kein Wahlrecht. Der jüngst abgeschlossene Prozess zum Nationalen Aktionsplan Integration hat auf entsprechende Desiderate hingewiesen und im Themenforum „Bedeutung von Einbürgerungen“ mögliche Handlungsschritte erarbeitet.  Von einer zielgruppengerechten Weiterentwicklung der Informationsmaterialien, von digitalen Angeboten zum Einbürgerungsprozess und von einer Einbürgerungsoffensive ist die Rede.

Die große Reform des Staatsangehörigkeitsrechts 1999/2000 halbierte die Wartezeit für Anspruchseinbürgerungen und markierte auf diese Weise eine Art rechtliche Einbürgerungsoffensive – und dies zu einer Zeit, als die Einbürgerungszahlen von einem sehr hohen Niveau Anfang/Mitte der 1990er Jahre bereits deutlich gesunken waren: Im ersten Jahr nach Inkrafttreten des Gesetzes ließen sich rund 190.000 Personen einbürgern, im zweiten rund 180.000. Danach sanken die Zahlen fast kontinuierlich bis auf unter 100.000 Einbürgerungen in den Jahren 2008 und 2009. Seit gut zehn Jahren stagniert die Zahl der jährlichen Einbürgerungen und liegt meist zwischen 100.000 und 110.000. Das Potenzial ist demgegenüber riesig. Derzeit leben über 5 Millionen Menschen mit ausländischer Staatsangehörigkeit bereits seit mehr als zehn Jahren in Deutschland. Sie erfüllten damit eine zentrale Voraussetzung für Einbürgerung, nämlich die erforderliche Voraufenthaltszeit. Die sogenannte Anspruchseinbürgerung erfordert neben der Sicherung des Lebensunterhalts, deutschen Sprachkenntnissen und weitgehender Unbescholtenheit einen Mindestaufenthalt von acht Jahren.

Das sogenannte ausgeschöpfte Einbürgerungspotenzial (aEP) bezeichnet das Verhältnis an Einbürgerungen eines Jahres zur Zahl der Ausländer:innen, die am 31.12. des Vorjahres schon seit mindestens zehn Jahren regulär in Deutschland gelebt haben. Das aEP liegt deutschlandweit bei nur gut zwei Prozent. Eine leichte Steigerung ergab sich lediglich 2019 angesichts des bevorstehenden Brexit, als sich sehr viele Brit:innen einbürgern ließen. Auch im internationalen Vergleich bewegt sich das Einbürgerungsgeschehen in Deutschland auf einem äußerst niedrigen Niveau.

Abb. 1: Einbürgerungen und ausgeschöpftes Einbürgerungspotenzial 2000–2020

Quelle: Einbürgerungsstatistik des Statistischen Bundesamts

Hochburgen der Einbürgerung

Befindet sich also ganz Deutschland im „Einbürgerungsschlaf“? Nein – denn ein Blick in die Statistik offenbart, dass z. T. erhebliche Varianzen bestehen. Bereits seit längerem wird auf die unterschiedlichen Einbürgerungsquoten in den Bundesländern und mögliche Gründe dafür hingewiesen. So sind beispielsweise Thüringen und Sachsen seit Jahren die Flächenländer, in denen das Einbürgerungspotenzial am besten ausgeschöpft wird. Mit gut vier Prozent verfügte Thüringen im Jahr 2019 über eine rund doppelt so hohe Quote wie Baden-Württemberg (2,1 %) oder das Saarland (1,9 %). Die Werte können ein Ergebnis gezielter Politik auf Länderebene sein, hängen jedoch oft auch maßgeblich mit der Zusammensetzung der nichtdeutschen Bevölkerung vor Ort zusammen (siehe unten). Tendenziell wird in mittleren und größeren Städten mehr eingebürgert als auf dem Land. Aber auch zwischen eher kleinstädtisch oder ländlich geprägten Kommunen variiert das Einbürgerungsgeschehen. So ließen sich 2019 im südlich von Dresden gelegenen Landkreis Sächsische Schweiz-Osterzgebirge pro 100 Ausländerinnen und Ausländer mit mindestens zehnjährigem Aufenthalt nur 1,8 einbürgern; im südwestsächsischen Vogtlandkreis waren es mit 5,7 rund dreimal so viele – ganz erhebliche Unterschiede für zwei Landkreise im selben Bundesland, die noch dazu eine recht ähnliche Bevölkerungsstruktur aufweisen. Ein überdurchschnittliches aEP könnte daher als Indiz für eine besonders erfolgreiche aktive kommunale Einbürgerungspolitik interpretiert werden.

Zusammensetzung der ausländischen Bevölkerung als wichtiger Faktor

Die kommunale Einbürgerungsquote wird erheblich davon beeinflusst, wie sich die ausländische Bevölkerung vor Ort zusammensetzt. So zeigen Angehörige von EU-Mitgliedstaaten in der Regel weniger Interesse an der Einbürgerung als Drittstaatsangehörige. Denn durch die Unionsmitgliedschaft genießen sie bereits fast alle gesellschaftlich-sozial relevanten Rechte, die deutsche Staatsangehörige haben. Lediglich Staatsangehörige der noch relativ neuen EU-Mitgliedstaaten wie Rumänien, Polen oder Bulgarien weichen von diesem Muster ab und stellen häufiger einen Einbürgerungsantrag. Gerade bei den Drittstaatsangehörigen ist die Einbürgerungsneigung stark herkunftslandspezifisch geprägt. Hier kann vor allem der Grundsatz der Vermeidung von Mehrstaatigkeit bei einbürgerungsberechtigten Ausländer:innen die Bereitschaft zur Einbürgerung hemmen. Türkische Staatsangehörige in Deutschland lassen sich z. B. relativ selten einbürgern, das herkunftslandspezifische aEP liegt bei nur etwa einem Prozent. Das hängt primär damit zusammen, dass Türkeistämmige bei Einbürgerung in der Regel ihre türkische Staatsangehörigkeit aufgeben müssen – eine Staatsangehörigkeit, die grundsätzlich mit einem vergleichsweise hohen Maß an Identitätsstiftung bzw. Loyalitätsforderung durch die türkische Regierung einhergeht. Staatsangehörige anderer Länder wie Afghanistan, Iran oder Nigeria, bei denen Mehrstaatigkeit bei der Einbürgerung grundsätzlich hingenommen wird, haben ein viel stärkeres Interesse an einer Einbürgerung. Entsprechend liegt das durchschnittliche herkunftslandspezifische aEP dieser Gruppen bei über zehn Prozent. Hinzu kommt, dass Geflüchtete nicht selten durch die Regime ihrer Herkunftsländer verfolgt wurden und werden, wodurch die Hinwendung zu einer neuen Staatsbürgerschaft ebenfalls erleichtert wird. Als Zwischenfazit lässt sich festhalten: Die unterschiedliche ‚Einbürgerungsneigung‘ verschiedener Herkunftsnationalitäten ergibt sich aus den konkreten Rahmenbedingungen für die jeweilige Gruppe, d. h. bestimmten Vor- und Nachteilen bzw. unterschiedlich ausgeprägten Hürden oder Anreizstrukturen. Größere Anteile von eher einbürgerungsbereiten Ausländergruppen erklären auch die vergleichsweise hohen Einbürgerungsquoten der ostdeutschen Flächenländer: In den oben genannten Beispielsländern Thüringen und Sachsen gehören etwa Syrien, Polen, Rumänien, Afghanistan, die Russische Föderation, Irak und Vietnam jeweils zu den zehn größten Herkunftsgruppen.

Tab. 1: Ausgeschöpftes Einbürgerungspotenzial (in Prozent) 2011–2020 nach Staatsangehörigkeit (ausgewählte Staatsangehörigkeiten)

Quelle: Einbürgerungsstatistik des Statistischen Bundesamts

Das Beispiel Oldenburg

Dies lässt sich besonders deutlich am Beispiel der Region Oldenburg aufzeigen. Sowohl beim Landkreis Oldenburg als auch bei der kreisfreien Stadt lag im Jahr 2019 das aEP mit 5,6 Prozent bzw. 5,4 Prozent weit über dem Bundes- (2,5 %) und dem niedersächsischen Landesdurchschnitt (3,4 %). Die Vermutung liegt nahe, dass Politik und Verwaltung der Region eine besondere Strategie entwickelt haben, um die Einbürgerungszahlen zu steigern. Tatsächlich kann jedoch weder für den Landkreis noch für die kreisfreie Stadt Oldenburg festgestellt werden, dass dort besondere einbürgerungsfördernde Maßnahmen umgesetzt worden wären. Die beiden Kommunen veranstalten (mit Ausnahme der Pandemiephase) lediglich regelmäßige Einbürgerungsfeiern, von denen jedoch in der Regel kein merklicher Effekt auf die Anzahl der neuen Einbürgerungen ausgeht. Auch findet keine besondere Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen oder Migrant:innenorganisationen statt. Vielmehr wirkt sich die Zusammensetzung der ausländischen Bevölkerung günstig auf die Einbürgerungszahlen aus, wie die Mitarbeitenden der örtlichen Einbürgerungsbehörden bestätigten. In der Stadt Oldenburg ist die irakisch-jesidische Community besonders stark vertreten: Fast ein Fünftel (19 %) aller Ausländer:innen in der Stadt Oldenburg sind irakische Staatsangehörige, gehören also einer der Personengruppen an, die in Deutschland am häufigsten die Einbürgerung beantragen. Im Kreis Oldenburg liegt der Anteil irakischer Staatsangehöriger an der gesamten ausländischen Bevölkerung bei zehn Prozent. Stärker repräsentiert sind bulgarische (rund 16 %) und rumänische Staatsangehörige (rund 19 %), die ebenfalls eine überdurchschnittliche Einbürgerungsneigung aufweisen (Tab. 1). Zusammengenommen stellen irakische, rumänische und bulgarische Staatsangehörige fast die Hälfte (45 %) der gesamten ausländischen Bevölkerung im Landkreis.

Nachhaltige Einbürgerungsoffensiven wirken

Spielt also das Handeln der Einbürgerungsbehörden vor Ort oder die Politik im Stadtparlament oder Kreistag überhaupt keine Rolle für die kommunale Einbürgerungsbilanz? Eine Reihe von Fallstudien konnte zeigen, dass strategische und strukturell verankerte Maßnahmen in den Kommunen sehr wohl messbare Effekte haben, auch jenseits der großen Städte und Metropolen. Im Landkreis Böblingen führten die Lehren aus einer früheren Einbürgerungskampagne, die Konzentration aller für Migration und Integration relevanten Aufgabengebiete (einschließlich der Abteilung für Ausländer- und Staatsangehörigkeitswesen), die Festsetzung eines ambitionierten Zielwerts für die jährlichen Einbürgerungen in Verbindung mit Personalaufstockungen und einer kommunalen Kampagne zum Erfolg. Der Landkreis Dithmarschen koppelte eigene Anstrengungen zur Steigerung der Einbürgerungsquote an eine Einbürgerungskampagne der Landesregierung in Schleswig-Holstein, bei der den Kommunen unter bestimmten Voraussetzungen zusätzliche finanzielle und personelle Kapazitäten zur Verfügung gestellt werden konnten.

Risiko Personalmangel, Herausforderung Flüchtlingseinbürgerung und Corona-Nachholeffekte?

Eine für viele Kommunen zentrale Herausforderung besteht in der Vereinbarkeit von Einbürgerungskampagnen (bei denen im Rahmen von Briefaktionen in der Regel alle potenziell Einbürgerungsberechtigten angeschrieben werden) mit den personellen Ressourcen der zuständigen Behörde. Briefaktionen führen häufig zu einem sprunghaften Anstieg in der Nachfrage nach Beratungsgesprächen. Diese Mehrarbeit muss abgeschätzt und mit ausreichend Personalkapazitäten hinterlegt sein. Denn kaum etwas ist frustrierender für Einbürgerungsinteressierte, als wenn kein Beratungstermin zur Verfügung steht oder ein Einbürgerungsantrag schleppend bearbeitet wird. Zudem macht sich bei Kommunalverwaltungen immer häufiger ein Fachkräftemangel bemerkbar; gerade in den kleineren Landratsämtern fällt es schwer, freie Stellen in den Ausländer- bzw. Einbürgerungsbehörden zu besetzen, selbst wenn Mittel dafür zur Verfügung stehen. Einige Kommunen steuern daher ihre Kampagnen flexibel und über längere Zeiträume, in dem sie bestimmte Gruppen nacheinander anschreiben.

Die Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie führten auch in den Behörden zu weniger Beratungsterminen und nachlassenden Einbürgerungszahlen – nicht zuletzt, weil das Stammpersonal der Einbürgerungsbehörden teilweise bei der Kontaktnachverfolgung oder bei anderen ordnungspolitischen Maßnahmen infolge der Pandemie aushelfen musste. Für Antragstellende war es zudem schwieriger, die zur Einbürgerung benötigten Unterlagen (z. B. Sprach- und Integrationstestzertifikate oder Botschaftsdokumente) zu beschaffen. Insgesamt kam es daher 2020 bei den Einbürgerungsanträgen zu verlängerten Wartezeiten und Verfahrensdauern, was sich u. a. in 15 Prozent weniger Einbürgerungen gegenüber dem Vorjahr niederschlug. Aufgrund dieser Faktoren erwartet das Statistische Bundesamt Nachholeffekte. Zudem sollte ein weiterer Trend beobachtet und bei den Überlegungen zur Gestaltung der kommunalen Einbürgerungsverwaltung berücksichtigt werden: Immer mehr Geflüchtete erfüllen aktuell die Voraussetzungen für eine Einbürgerung. Häufig ist ein Antrag auf Ermessenseinbürgerung bereits nach sechs Jahren vielversprechend, da anerkannte Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention beschleunigt einzubürgern sind (StAR-VwV Nr. 8.1.3.1). Somit dürfte insbesondere die Zahl der Einbürgerungsanträge von Syrer:innen zunehmen – dieser Effekt wirkt sich auch auf den für 2019 zu beobachtenden, außergewöhnlich hohen aEP-Wert für syrische Staatsangehörige aus (Tab. 1). Es handelt sich dabei jedoch nur scheinbar um eine höhere Einbürgerungsneigung dieser Gruppe; vielmehr ist der Wert nach oben verzerrt, und das tatsächliche aEP dürfte sich im Bereich zwischen 10 und 20 Prozent bewegen.

Fazit und Ausblick

Jährlich lassen sich in Deutschland rund 100.000 Menschen einbürgern. Sie können damit einen über mehrere Jahre, oftmals Jahrzehnte andauernden Integrationsprozess auch dahingehend vollenden, dass sie die vollen politischen Partizipationsrechte (nämlich das unbeschränkte Wahlrecht) erhalten. Vermutlich erfüllen jedoch bis zu 5 Millionen Ausländer:innen die Voraussetzungen für eine Einbürgerung; aus ganz unterschiedlichen Gründen wird dieses Potenzial bislang nicht besser ausgeschöpft. Einige der betroffenen Ausländer:innengruppen (z. B. EU-Bürger:innen) sind in nahezu allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens deutschen Staatsangehörigen gleichgestellt. Für die ist das Wahlrecht auf Landes- und Bundesebene offensichtlich in vielen Fällen kein ausreichender Anreiz, um den mit Kosten und administrativem Aufwand verbundenen Einbürgerungsantrag zu stellen. Gleichzeitig ist vielen Ausländer:innen gar nicht bewusst, dass sie die Voraussetzungen für den Erwerb der Staatsbürgerschaft bereits erfüllen. Hier können Einbürgerungskampagnen helfen, die von Maßnahmen zum Abbau administrativer Hürden und effizienten Verwaltungsverfahren begleitet werden. Zu den in rechtlicher Hinsicht wirkmächtigsten Hürden für eine Einbürgerung gehört der Grundsatz der Vermeidung der Mehrstaatigkeit im deutschen Staatsangehörigkeitsrecht: Eine grundsätzliche Möglichkeit zur Beibehaltung der ‚alten‘ Staatsangehörigkeit bei Einbürgerung, wie sie derzeit im Rahmen der Bildung einer neuen Bundesregierung diskutiert wird, würde sicherlich vorübergehend zu einer deutlichen Steigerung des Antragsaufkommens führen. Doch der bedingungslose Doppelpass birgt nicht unerhebliche Risiken, da die Staatsangehörigkeit des Herkunftslandes – sofern dieses keine Begrenzung vorsieht – unbegrenzt weitergegeben werden könnte. Als ‚dritter Weg‘ steht daher der sogenannte Doppelpass mit Generationenschnitt zur Debatte. Es bleibt abzuwarten, wie die zwischen den potenziellen Regierungsparteien vereinbarte Modernisierung des Staatsangehörigkeitsrechts letztendlich vollzogen wird – flankierende Maßnahmen zur besseren Ausschöpfung des vorhandenen Einbürgerungspotenzials sollte die neue Bundesregierung in Zusammenarbeit mit Ländern und Kommunen in jedem Fall ergreifen.

 

(Der Beitrag basiert in wesentlichen Teilen auf der Expertise „Erfolgsfaktoren einer gelingenden Einbürgerungspraxis“, die der wissenschaftliche Stab des Sachverständigenrats für Integration und Migration (SVR) im Auftrag der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration im Bundeskanzleramt 2021 verfasst hat. Der Beitrag gibt die persönliche Auffassung der Autoren wieder. Die Expertise steht zum Download zur Verfügung unter https://www.svr-migration.de/publikationen/einbuergerungspraxis/ )

Dr. Jan Schneider und Dr. Nicholas Courtman