Forschungsbericht | neue Erkenntnisse: Neubürger:innen in Stadt und Land: Wie kommt es zu den großen Unterschieden bei den kommunalen Einbürgerungsquoten?

Befindet sich also ganz Deutschland im „Einbürgerungsschlaf“? Nein – denn ein Blick in die Statistik offenbart, dass z. T. erhebliche Varianzen bestehen. Bereits seit längerem wird auf die unterschiedlichen Einbürgerungsquoten in den Bundesländern und mögliche Gründe dafür hingewiesen. So sind beispielsweise Thüringen und Sachsen seit Jahren die Flächenländer, in denen das Einbürgerungspotenzial am besten ausgeschöpft wird. Mit gut vier Prozent verfügte Thüringen im Jahr 2019 über eine rund doppelt so hohe Quote wie Baden-Württemberg (2,1 %) oder das Saarland (1,9 %). Die Werte können ein Ergebnis gezielter Politik auf Länderebene sein, hängen jedoch oft auch maßgeblich mit der Zusammensetzung der nichtdeutschen Bevölkerung vor Ort zusammen (siehe unten). Tendenziell wird in mittleren und größeren Städten mehr eingebürgert als auf dem Land. Aber auch zwischen eher kleinstädtisch oder ländlich geprägten Kommunen variiert das Einbürgerungsgeschehen. So ließen sich 2019 im südlich von Dresden gelegenen Landkreis Sächsische Schweiz-Osterzgebirge pro 100 Ausländerinnen und Ausländer mit mindestens zehnjährigem Aufenthalt nur 1,8 einbürgern; im südwestsächsischen Vogtlandkreis waren es mit 5,7 rund dreimal so viele – ganz erhebliche Unterschiede für zwei Landkreise im selben Bundesland, die noch dazu eine recht ähnliche Bevölkerungsstruktur aufweisen. Ein überdurchschnittliches aEP könnte daher als Indiz für eine besonders erfolgreiche aktive kommunale Einbürgerungspolitik interpretiert werden.

Die kommunale Einbürgerungsquote wird erheblich davon beeinflusst, wie sich die ausländische Bevölkerung vor Ort zusammensetzt. So zeigen Angehörige von EU-Mitgliedstaaten in der Regel weniger Interesse an der Einbürgerung als Drittstaatsangehörige. Denn durch die Unionsmitgliedschaft genießen sie bereits fast alle gesellschaftlich-sozial relevanten Rechte, die deutsche Staatsangehörige haben. Lediglich Staatsangehörige der noch relativ neuen EU-Mitgliedstaaten wie Rumänien, Polen oder Bulgarien weichen von diesem Muster ab und stellen häufiger einen Einbürgerungsantrag. Gerade bei den Drittstaatsangehörigen ist die Einbürgerungsneigung stark herkunftslandspezifisch geprägt. Hier kann vor allem der Grundsatz der Vermeidung von Mehrstaatigkeit bei einbürgerungsberechtigten Ausländer:innen die Bereitschaft zur Einbürgerung hemmen. Türkische Staatsangehörige in Deutschland lassen sich z. B. relativ selten einbürgern, das herkunftslandspezifische aEP liegt bei nur etwa einem Prozent. Das hängt primär damit zusammen, dass Türkeistämmige bei Einbürgerung in der Regel ihre türkische Staatsangehörigkeit aufgeben müssen – eine Staatsangehörigkeit, die grundsätzlich mit einem vergleichsweise hohen Maß an Identitätsstiftung bzw. Loyalitätsforderung durch die türkische Regierung einhergeht. Staatsangehörige anderer Länder wie Afghanistan, Iran oder Nigeria, bei denen Mehrstaatigkeit bei der Einbürgerung grundsätzlich hingenommen wird, haben ein viel stärkeres Interesse an einer Einbürgerung. Entsprechend liegt das durchschnittliche herkunftslandspezifische aEP dieser Gruppen bei über zehn Prozent. Hinzu kommt, dass Geflüchtete nicht selten durch die Regime ihrer Herkunftsländer verfolgt wurden und werden, wodurch die Hinwendung zu einer neuen Staatsbürgerschaft ebenfalls erleichtert wird. Als Zwischenfazit lässt sich festhalten: Die unterschiedliche ‚Einbürgerungsneigung‘ verschiedener Herkunftsnationalitäten ergibt sich aus den konkreten Rahmenbedingungen für die jeweilige Gruppe, d. h. bestimmten Vor- und Nachteilen bzw. unterschiedlich ausgeprägten Hürden oder Anreizstrukturen. Größere Anteile von eher einbürgerungsbereiten Ausländergruppen erklären auch die vergleichsweise hohen Einbürgerungsquoten der ostdeutschen Flächenländer: In den oben genannten Beispielsländern Thüringen und Sachsen gehören etwa Syrien, Polen, Rumänien, Afghanistan, die Russische Föderation, Irak und Vietnam jeweils zu den zehn größten Herkunftsgruppen.

Dies lässt sich besonders deutlich am Beispiel der Region Oldenburg aufzeigen. Sowohl beim Landkreis Oldenburg als auch bei der kreisfreien Stadt lag im Jahr 2019 das aEP mit 5,6 Prozent bzw. 5,4 Prozent weit über dem Bundes- (2,5 %) und dem niedersächsischen Landesdurchschnitt (3,4 %). Die Vermutung liegt nahe, dass Politik und Verwaltung der Region eine besondere Strategie entwickelt haben, um die Einbürgerungszahlen zu steigern. Tatsächlich kann jedoch weder für den Landkreis noch für die kreisfreie Stadt Oldenburg festgestellt werden, dass dort besondere einbürgerungsfördernde Maßnahmen umgesetzt worden wären. Die beiden Kommunen veranstalten (mit Ausnahme der Pandemiephase) lediglich regelmäßige Einbürgerungsfeiern, von denen jedoch in der Regel kein merklicher Effekt auf die Anzahl der neuen Einbürgerungen ausgeht. Auch findet keine besondere Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen oder Migrant:innenorganisationen statt. Vielmehr wirkt sich die Zusammensetzung der ausländischen Bevölkerung günstig auf die Einbürgerungszahlen aus, wie die Mitarbeitenden der örtlichen Einbürgerungsbehörden bestätigten. In der Stadt Oldenburg ist die irakisch-jesidische Community besonders stark vertreten: Fast ein Fünftel (19 %) aller Ausländer:innen in der Stadt Oldenburg sind irakische Staatsangehörige, gehören also einer der Personengruppen an, die in Deutschland am häufigsten die Einbürgerung beantragen. Im Kreis Oldenburg liegt der Anteil irakischer Staatsangehöriger an der gesamten ausländischen Bevölkerung bei zehn Prozent. Stärker repräsentiert sind bulgarische (rund 16 %) und rumänische Staatsangehörige (rund 19 %), die ebenfalls eine überdurchschnittliche Einbürgerungsneigung aufweisen (Tab. 1). Zusammengenommen stellen irakische, rumänische und bulgarische Staatsangehörige fast die Hälfte (45 %) der gesamten ausländischen Bevölkerung im Landkreis.

Spielt also das Handeln der Einbürgerungsbehörden vor Ort oder die Politik im Stadtparlament oder Kreistag überhaupt keine Rolle für die kommunale Einbürgerungsbilanz? Eine Reihe von Fallstudien konnte zeigen, dass strategische und strukturell verankerte Maßnahmen in den Kommunen sehr wohl messbare Effekte haben, auch jenseits der großen Städte und Metropolen. Im Landkreis Böblingen führten die Lehren aus einer früheren Einbürgerungskampagne, die Konzentration aller für Migration und Integration relevanten Aufgabengebiete (einschließlich der Abteilung für Ausländer- und Staatsangehörigkeitswesen), die Festsetzung eines ambitionierten Zielwerts für die jährlichen Einbürgerungen in Verbindung mit Personalaufstockungen und einer kommunalen Kampagne zum Erfolg. Der Landkreis Dithmarschen koppelte eigene Anstrengungen zur Steigerung der Einbürgerungsquote an eine Einbürgerungskampagne der Landesregierung in Schleswig-Holstein, bei der den Kommunen unter bestimmten Voraussetzungen zusätzliche finanzielle und personelle Kapazitäten zur Verfügung gestellt werden konnten.

Eine für viele Kommunen zentrale Herausforderung besteht in der Vereinbarkeit von Einbürgerungskampagnen (bei denen im Rahmen von Briefaktionen in der Regel alle potenziell Einbürgerungsberechtigten angeschrieben werden) mit den personellen Ressourcen der zuständigen Behörde. Briefaktionen führen häufig zu einem sprunghaften Anstieg in der Nachfrage nach Beratungsgesprächen. Diese Mehrarbeit muss abgeschätzt und mit ausreichend Personalkapazitäten hinterlegt sein. Denn kaum etwas ist frustrierender für Einbürgerungsinteressierte, als wenn kein Beratungstermin zur Verfügung steht oder ein Einbürgerungsantrag schleppend bearbeitet wird. Zudem macht sich bei Kommunalverwaltungen immer häufiger ein Fachkräftemangel bemerkbar; gerade in den kleineren Landratsämtern fällt es schwer, freie Stellen in den Ausländer- bzw. Einbürgerungsbehörden zu besetzen, selbst wenn Mittel dafür zur Verfügung stehen. Einige Kommunen steuern daher ihre Kampagnen flexibel und über längere Zeiträume, in dem sie bestimmte Gruppen nacheinander anschreiben.

Die Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie führten auch in den Behörden zu weniger Beratungsterminen und nachlassenden Einbürgerungszahlen – nicht zuletzt, weil das Stammpersonal der Einbürgerungsbehörden teilweise bei der Kontaktnachverfolgung oder bei anderen ordnungspolitischen Maßnahmen infolge der Pandemie aushelfen musste. Für Antragstellende war es zudem schwieriger, die zur Einbürgerung benötigten Unterlagen (z. B. Sprach- und Integrationstestzertifikate oder Botschaftsdokumente) zu beschaffen. Insgesamt kam es daher 2020 bei den Einbürgerungsanträgen zu verlängerten Wartezeiten und Verfahrensdauern, was sich u. a. in 15 Prozent weniger Einbürgerungen gegenüber dem Vorjahr niederschlug. Aufgrund dieser Faktoren erwartet das Statistische Bundesamt Nachholeffekte. Zudem sollte ein weiterer Trend beobachtet und bei den Überlegungen zur Gestaltung der kommunalen Einbürgerungsverwaltung berücksichtigt werden: Immer mehr Geflüchtete erfüllen aktuell die Voraussetzungen für eine Einbürgerung. Häufig ist ein Antrag auf Ermessenseinbürgerung bereits nach sechs Jahren vielversprechend, da anerkannte Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention beschleunigt einzubürgern sind (StAR-VwV Nr. 8.1.3.1). Somit dürfte insbesondere die Zahl der Einbürgerungsanträge von Syrer:innen zunehmen – dieser Effekt wirkt sich auch auf den für 2019 zu beobachtenden, außergewöhnlich hohen aEP-Wert für syrische Staatsangehörige aus (Tab. 1). Es handelt sich dabei jedoch nur scheinbar um eine höhere Einbürgerungsneigung dieser Gruppe; vielmehr ist der Wert nach oben verzerrt, und das tatsächliche aEP dürfte sich im Bereich zwischen 10 und 20 Prozent bewegen.