Forschungsbericht | neue Erkenntnisse: Interkommunale Kooperation in der Integrationsarbeit – so wichtig wie ausbaufähig

Langfristige Erfolge fußen auf guter Zusammenarbeit. Dies zeigt sich auch in der kommunalen Integrationsarbeit. Kommunen gelten schon lange als die Orte, an denen oftmals pragmatische und lösungsorientierte Ansätze geschaffen werden, jenseits von politischen Vorgaben oder bewilligten Finanzmitteln. Dabei offenbart sich, wie vielseitig das Thema Integration vor Ort angegangen werden kann und, dass es nicht den einen Weg gibt. Zu selten wird allerdings die interkommunale Zusammenarbeit beleuchtet und stattdessen jede Kommune für sich betrachtet. Dort hakt die aktuelle Studie „Zwei Welten? Integrationspolitik in Stadt und Land“ ein. Sie beleuchtet die Bedeutung interkommunaler Zusammenarbeit im Bereich Integration vor dem Hintergrund der erhöhten Zuwanderung seit 2015/16. Dabei wurde unter anderem untersucht, wie Kommunen Zusammenarbeit untereinander gestalten und wie sie am meisten davon profitieren können.

Der Fokus der Studie liegt zum einen auf der Zusammenarbeit von kreisangehörigen Kommunen innerhalb eines Landkreises und zum anderen auf der Kooperation über Landkreisgrenzen hinweg. Zu beobachten ist, dass die untersuchten Kommunen den Wert der interkommunalen Zusammenarbeit durchaus anerkennen. Jedoch stellt sich die Kooperation in der Praxis sehr unterschiedlich dar. Zwei Aspekte fallen besonders auf: Zum einen pflegten kreisangehörige Kommunen in der Regel innerhalb eines Landkreises einen regen Austausch, nicht jedoch jenseits des eigenen Landkreises. Dort waren mehrheitlich kreisfreie Städte und Landkreise aktiv. Des Weiteren beobachten wir, dass der Austausch zwischen Landkreisen und direkt angrenzenden kreisfreien Städten relativ selten war, obwohl Zugewanderte in ihrem Alltag zwischen beiden pendelten.

Für die Studie wurden 92 sowohl ländliche als auch städtische Kommunen in zwölf Bundesländern untersucht (ohne Stadtstaaten und das Saarland). Die untersuchten Kommunen umfassten 23 kreisfreie Städte, 24 Landkreise und 45 kreisangehörige Kommunen. Die Fallauswahl sollte gewährleisten, Aussagen über Unterschiede struktureller Art, wie zum Beispiel die sozioökonomische Lage, aber auch hinsichtlich der Größe oder des Urbanisierungs- bzw. Ländlichkeitsgrads der Kommune treffen zu können. Darüber hinaus flossen sowohl politische Faktoren wie z.B. die Parteizugehörigkeit der (Ober-)Bürgermeisterinnen und (Ober-)Bürgermeister oder Landrätinnen und Landräte und sonstige Kontextbedingungen wie die Anzahl noch vor Ort lebender Geflüchteter sowie die kommunale Migrationserfahrung in der Vergangenheit mit ein. Insgesamt wurden 182 Interviews mit Vertreterinnen und Vertretern aus Verwaltung und Zivilgesellschaft geführt und qualitativ ausgewertet.

Der Erfahrungsaustausch steht im Mittelpunk landkreisinterner Vernetzung

Hinsichtlich der landkreisinternen Zusammenarbeit beobachten wir, dass nur wenige untersuchte kreisangehörige Kommunen entgegen dem allgemeinen Trend nicht im regen Austausch mit anderen Städten und Gemeinden innerhalb desselben Landkreises standen. Dies hatte jedoch weniger mit fehlenden Austauschstrukturen im Landkreis zu tun, sondern eher mit geringen kommunalen Bedarfen, beispielsweise aufgrund niedriger Zahlen zu betreuender Personen. Landkreisinterner Austausch zwischen kreisangehörigen Kommunen hatte häufig das Ziel des Erfahrungsaustausches bzw. des Voneinander-Lernens. Austauschformate existierten auf Ebene der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister genauso wie auf der operativen Ebene der Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter, Integrationsbeauftragten oder Helferkreise. Häufig dienen vom Landkreis ins Leben gerufene Formate für den Austausch zwischen kreisangehöriger Kommune und Landkreis ebenfalls dem Austausch zwischen den einzelnen kreisangehörigen Kommunen. Als zentral wurden jedoch insbesondere informelle Kontakte wahrgenommen, die am Rande von Zusammenkünften im Zusammenhang mit bestehenden Strukturen – wie beispielsweise im Kreistag, beim Kreisverband des Städte-und Gemeindebundes oder diversen Veranstaltungen – gepflegt und dazu genutzt wurden, sich über lokale Entwicklungen und Herangehensweisen auszutauschen.

Aufgrund der neuen Herausforderung, mit der sich zahlreiche Gemeinden 2015 konfrontiert sahen, betonen Kommunen häufig den positiven Effekt des gegenseitigen Austausches. Andere Kommunen heben jedoch hervor, dass der Austausch alleine nicht ausreiche, wenn jede Kommune in der Umsetzung schlussendlich doch auf sich alleine gestellt sei. Vereinzelt kann eine weiterführende Kooperation zwischen Städten und Gemeinden innerhalb desselben Landkreises beobachtet werden. Diese wurde in einigen Fällen schon alleine durch die Ansiedlung von relevanten Ämtern in der jeweils anderen Kommune oder die Teilung von schulischen Strukturen notwendig. Jedoch äußerte sich eine vertiefte Kooperation auch in Form geteilter Stellen in der Flüchtlingssozialarbeit oder der Integrationskoordination sowie der gemeinsamen Organisation und Bewerbung von Veranstaltungen und Aktivitäten im Bereich Integration.

Vernetzung außerhalb des eigenen Landkreises findet nur sehr vereinzelt statt

Im starken Kontrast zur landkreisinternen Kooperation präsentiert sich die Situation kreisangehöriger Kommunen hinsichtlich des Austausches über die Landkreisgrenzen hinweg. Nur eine einzige kreisangehörige Kommune gab an, auch jenseits des eigenen Landkreises im Austausch mit anderen Kommunen zu stehen. Es sind hier mehrheitlich die Landkreise und kreisfreien Städte, die aktiv werden – zumeist auf Ebene des Bundeslandes, teilweise auch auf Bundesebene. Häufig nutzen sie die vom Land initiierten Austauschformate auf Landesebene, z.B. der Integrationsbeauftragten oder der Ehrenamtskoordination, jedoch auch weitere, von der Landesregierung unabhängige Vernetzungsstrukturen. Hier wurden beispielsweise Arbeitskreise im Landesverband des Landkreistages oder landesweite Aktionsbündnisse hervorgehoben. Die Teilnahme an größeren Veranstaltungen wie beispielsweise der Bundeskonferenz der Integrationsbeauftragten von Bund, Ländern und Kommunen sowie an Projekten, die von Stiftungen für Kommunen im Bereich der Integration angeboten wurden, ermöglichte ebenfalls den bundesweiten interkommunalen Austausch.

Obwohl einige Kommunen neben dem landes- und bundesweiten Austausch auch auf die Kooperation mit umliegenden, geografisch angrenzenden Kommunen verwiesen, zeigte sich diese selbst dort vergleichsweise wenig ausgeprägt, wo Zugewanderte in ihrem Alltag zwischen beiden pendelten. Insbesondere eine über den bloßen Austausch hinausreichende Zusammenarbeit im regionalen Verbund fand häufig nicht statt. Dies stellt eine zweite zentrale Beobachtung im Zusammenhang mit interkommunaler Kooperation dar. Nur zwölf kreisfreie Städte und ein Landkreis berichteten von einer intensiven landkreisübergreifenden Kooperation in der Region. Genau hier verbirgt sich jedoch viel Potential für die Kommunen, da diese die Zusammenarbeit zugleich häufig als wertvoll empfanden. Befragte kommunale Vertreterinnen und Vertreter berichteten beispielsweise von gemeinsamen Projekten, Veranstaltungen oder Schulungsangeboten sowie der gemeinsamen Nutzung von Informationsmaterialien. Außerdem erfolgt eine Art indirekte Unterstützung der umliegenden Landkreise durch einige kreisfreie Städte, durch die Öffnung von Beratungs-, Unterstützungs-, und Bildungsstrukturen für im Landkreis untergebrachte Asylsuchende.

Handlungsempfehlungen

Aus den Studienergebnissen lassen sich folgende Handlungsempfehlungen ableiten:

1)Die vorhandenen Erfahrungen geografisch angrenzender Kommunen – sowohl innerhalb eines Landkreises als auch über Landkreisgrenzen hinaus – sollten stärker miteinander verschränkt und Synergien gestärkt werden. In diesem Zusammenhang können gemeinschaftlich Integrationskonzepte entwickelt werden, die dann durch einzelne Kommunen adaptiert und individuell angewendet werden.

2) Nur wenn Bund und Länder den Kommunen langfristig finanzielle Mittel für die Integration Zugewanderter zur Verfügung stellen, können eine Vielzahl von Kommunen integrationsrelevante Strukturen überhaupt entwickeln und diese langfristig erhalten. Eine langfristig orientierte Finanzierung gibt Kommunen Planungssicherheit und ermöglicht mehr Handhabe bei der Gestaltung von Integrationsarbeit. Diese Stabilität und Sicherheit geben Kommunen die notwendige Zeit, um einen interkommunalen Austausch einzuplanen.

3) Neben den Kommunen selbst sollten insbesondere die kommunalen Spitzenverbände und die Bundesländer dazu beitragen, Möglichkeiten zur intensiveren Zusammenarbeit zu finden. Neben traditionellen Austauschplattformen zeigt sich gerade auch aktuell die Notwendigkeit von digitalen Formaten. Durch ein gezieltes Angebot regelmäßiger virtueller Vernetzung, beispielsweise der Organisation und technischen Unterstützung offener, themenspezifischer Ausstauschrunden auf operativer Ebene, ließe sich auch dort eine Zusammenarbeit ermöglichen, wo dies sonst aus zeitlichen Gründen oft schwer oder nur seltener umsetzbar ist.

Sandra Müller und Franziska Lena Ziegler

Neben der interkommunalen Zusammenarbeit untersuchte die Studie auch kommunale administrative Veränderungen im Zuge der Zuwanderung 2015/16 sowie die strategische Ausrichtung von Integrationspolitik. Die komplette Studie steht hier zum Download zur Verfügung.